Staatsinrichting

Bestuur en samenleving

>>Staatsinrichting
Staatsinrichting 2017-03-21T16:00:44+00:00

In de staten van Amerika deed rond de onafhankelijkheidsverklaring in 1776 de geschreven Constitutie – een beginselenwet van staatsinrichting, die hoger recht inhoudt en minder gemakkelijk te wijzigen is dan gewoon recht – haar intrede in de geschiedenis. De Amerikaanse grondwet, die van 17 september 1787 dateert en als de ‘moeder der constituties’ wordt beschouwd, combineerde de Angelsaksische traditie in het openbaar bestuur met hoogtepunten van het denken van de Verlichting: de idee van volkssoevereiniteit (Rousseau), de scheiding der machten (die Montesquieu toeschreef aan het Engelse staatsbestel), de gedachte van federalisme (ontleend aan de ervaringen van de dertien Amerikaanse koloniën tijdens het Britse bewind) en de idee van ‘bestuur door het recht’ – government by law – (van Locke). Dit staatsstuk is vooral een bron van inspiratie geworden door de vrijheidsgedachte die erin belichaamd is, dwz. in de Bill of Rights, de eerste tien van de 26 amendementen die tot 1992 (de laatste in 1970) op de grondwet zijn aangebracht. Deze kwamen in 1791 tot stand, maar zijn geen wijzigingen in strikte zin en worden algemeen tot de originele Constitutie gerekend. In deze Bill of Rights zijn rechten van de mens vastgelegd. Om enkele te noemen: vrijheid van godsdienst en pers (1ste amendement), verbod van onredelijke onderzoeking en beslagneming wat betreft het huis en de persoon (IV), garanties voor een eerlijke berechting in strafzaken, inclusief het recht niet tegen zichzelf te getuigen (V, VI), verbod van wrede en ongebruikelijke straffen (VII). Later werd een verbod van slavernij toegevoegd (XIII) en het beginsel van gelijkheid voor de wet (XIV). Centraal staat ook de eenheidsgedachte. De aanhef van de grondwet zegt dat dit stuk is vastgesteld o.m. ‘om aldus een volmaakter eenheid te vormen’ (to form a more perfect union). Opmerkelijk is hoe dit gebeurt door een systeem dat het touwtrekken heeft geïnstitutionaliseerd. Het doel van de meer volmaakte eenheid is op een allesbehalve uniformerende manier vertaald in een stelsel waarin ‘checks and balances’ (onderlinge controle en tegenwicht) centraal staan: in de verhouding tussen de federatie en de deelstaten, in de verhouding tussen de drie gescheiden machten in de staat: wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht. Daarmee zijn tevens de voornaamste onderdelen van het Amerikaanse staatsbestel genoemd.

De wetgevende macht is opgedragen aan het Congress (Congres), dat bestaat uit twee Kamers.De Senate (Senaat) telt twee leden voor iedere staat (sinds 1969: 100 leden), die een zittingstermijn van zes jaar hebben. Om de twee jaar worden verkiezingen gehouden voor een derde van de senatoren, die beschouwd worden als ‘vertegenwoordigers van de duurzaamheid’. Het House of Representatives (Huis van Afgevaardigden) heeft een zittingstermijn van twee jaar. Het ledental is in 1929 vastgesteld op 435, met dien verstande dat iedere staat tenminste één afgevaardigde heeft. De verdeling van de overblijvende zetels over de staten geschiedt afhankelijk van het inwonertal. De indeling van de kiesdistricten (opgedragen aan de parlementen van de deelstaten) heeft nogal eens geleid tot zgn. gerrymandering, genoemd naar de afgevaardigde van Massachusetts, Elbridge Gerry, die in 1811 zo bekwaam een district formeerde dat zijn tegenstanders geen schijn van kans meer hadden. ( ‘Dat district lijkt op een salamander’, riep een van hen verontwaardigd uit, waarop een ander zei: ‘zeg liever een Gerrymander’.) Alle leden van Huis en Senaat kunnen wetsontwerpen indienen; financiële wetten kunnen alleen van het Huis uitgaan. De Senaat heeft in dat laatste geval echter een vrijwel onbeperkt recht van amendement. Bij bijna alle belangrijke ontwerpen ontstaan in Huis en Senaat verschillende versies. Deze worden dan verzoend in een conferentie, een paritair samengestelde commissie. Om wet te worden moet een voorstel door beide Kamers aanvaard zijn en door de president ondertekend worden. Deze laatste heeft het recht van veto, maar dat kan door een twee derde meerderheid in beide Kamers van het Congres overstemd worden.

Het Congres heeft ook andere dan wetgevende functies. Zo beslist het Huis van Afgevaardigden (op basis van één stem per staat), indien bij de presidentsverkiezingen geen kandidaat de meerderheid krijgt. Een quasi rechterlijke functie is het impeachment, een speciale procedure om de president en andere hoge functionarissen (federale rechters bijv.) uit hun ambt te ontzetten. Daarbij beslist het Huis over de beschuldiging en de Senaat geeft (bij twee derde meerderheid) het eindoordeel. In de executieve sfeer heeft de Senaat een goedkeuringsrecht (advise and consent) ten aanzien van het sluiten van traktaten (twee derde meerderheid vereist) en ten aanzien van benoemingen in – meest hogere – overheidsfuncties door de president. Gewoon terecht maakt de Congresleden tenslotte tot behartigers van individuele belangen van hun kiezers bij de nationale administratie.

Afgeleid van de wetgevende taak – maar in de praktijk van zelfstandige betekenis – is het onderzoekswerk van het Congres, zich veelal uitend in hoorzittingen (hearings). In de periode 1792–1925 besloot het Congres tot 285 enquêtes, in de periode 1950–1952 alleen al tot 225. Zowel wat betreft de onderzoekingen als het eigenlijke wetgevende werk wordt de werkwijze van beide Kamers gekenmerkt door voorbereiding in commissies, die daardoor een sleutelfunctie vervullen. Nog steeds geldt de karakteristiek van Woodrow Wilson (1885): ‘Congress in its Committee rooms, is Congress at work’. Ondanks herhaalde pogingen het aantal commissies binnen de perken te houden, blijft het commissiesysteem onveranderd doorgaan. Het instellen van afzonderlijke subcommissies blijkt voor veel congresleden verleidelijk om een eigen forum te scheppen. In de loop der tijd is ook de betekenis van de congressionele staven toegenomen. Congresleden beschikken over een groot aantal persoonlijke assistenten. Anciënniteit was van oudsher de belangrijkste factor bij de verdeling van de commissiefuncties, m.n. de voorzitterschappen. In de periode van het Watergate-affaire (1973–1975) zijn echter hervormingen doorgevoerd die de rol van de fractievergadering (caucus) hebben vergroot. Ook is de geheimhouding, die veel congreswerk kenmerkte, afgezwakt. In de praktijk berust de macht in het Congres bij de voorzitters van de belangrijkste commissies en bij het leadership. Dit laatste bestaat uit de fractievoorzitters en hun rechterhanden (whips) en de gekozen voorzitter van het Huis, de Speaker. Deze is de voorman van de meerderheidspartij en van oudsher de machtigste figuur in het Huis. De Senaat heeft als voorzitter (president pro tempore) de vice-president van de Verenigde Staten, die een minder centrale positie inneemt. Het Huis kent voorts een Rules Committee, dat o.m. de agenda vaststelt en daarmee in sterke mate de gang van zaken bepaalt. Een traditioneel machtsmiddel voor individuele Congresleden is de filibuster: het houden van lange redevoeringen (doorgaans in afwisseling door een groepje) om zo de totstandkoming van een ongewenst voorstel te blokkeren. Dit is vooral in de Senaat voorgekomen, maar recente hervormingen maken het makkelijker het debat te sluiten (cloture). Talloze speciale belangen laten zich bij het Congres vertegenwoordigen door lobbies (pressiegroepen). Tegen het eind van de jaren zeventig kwam het gebruik van grote computeradressystemen in zwang om fondsen voor lobbying te werven en om handtekeningenacties te ontketenen.

De uitvoerende macht is opgedragen aan de president. Deze wordt voor vier jaar gekozen (herverkiezing is slechts eenmaal mogelijk) in algemene verkiezingen (kiesgerechtigde leeftijd vanaf 18 jaar) via een college van kiesmannen, die per staat benoemd worden naar rato van het aantal zetels van de staat in het Congres. De stembuswinnaar in een staat krijgt alle kiesmannen, hoe klein zijn marge ook was. Ook de plaatsvervanger van de president, de vice-president – die verder een ondergeschikte functie vervult –, wordt zo gekozen. De opvolging berust verder bij: de voorzitter van het Huis van Afgevaardigden, de plaatsvervangend president van de Senaat (de vice-president is eerste voorzitter van de Senaat), de minister van Buitenlandse Zaken en vervolgens andere leden van het kabinet. Het XXVste Amendement (1967) bevat een regeling voor het geval de president ongesteld raakt en maakt het mogelijk in een vacature van het vice-presidentschap te voorzien. De president benoemt dan een opvolger onder goedkeuring van een meerderheid in beide Kamers van het Congres.c De functie van president is het ‘donkere continent’ van de Constitutie genoemd. De onbepaaldheid van deze functie wordt hierdoor geïllustreerd dat zij door niet minder dan vier amendementen is gewijzigd (XII, XX, XXII, XXV) terwijl slechts één – ondergeschikt – amendement betrekking heeft op de rechterlijke macht (XI) en een op de wetgevende macht (XVII). De president combineert een politiek en moreel leiderschap. Hij is ‘caesar en paus tegelijk’ genoemd. Naar de woorden van president Th. Roosevelt is hij ook ‘bijna koning en eerste-minister in één’ – waarbij zij aangetekend dat de angst voor het koningschap en de vrees voor caesarisme in het Witte Huis een van de primaire drijfveren bij het opstellen van de grondwet was. Naar een bekende uitspraak van president Harry S. Truman heeft de president zes ‘hoeden’, zes functies of bevoegdheden:

a. Hij is staatshoofd. Hieronder valt o.m. het afkondigen van wetten en het gratierecht. Als staatshoofd wordt de president ook beschouwd als ‘woordvoerder van de natie’ en heeft hij als weinig anderen toegang tot de massamedia.

b. Hij is hoofd van de uitvoerende macht. Juist op dit punt is de specificatie die de grondwet geeft, niet uitputtend. De president is regeringsleider, hij heeft de taak erop toe te zien dat de wetten worden uitgevoerd, hij is hoofd van het federale bestuursapparaat. De president heeft ook het recht van benoeming en ontslag ten aanzien van (sleutel)functies in het bestuur. Van oudsher is dit een bron van patronage – een geducht politiek machtsmiddel –, al is deze mogelijkheid successievelijk door het Congres ingedamd. Het meritsysteem geeft thans ca. 90% van de federale ambtenaren een eigen rechtspositie.

c. Hij is opperbevelhebber van alle strijdkrachten en heeft oorlogsbevoegdheden (war-powers). Hij beslist over het inzetten van troepen in het buitenland en in het eigen land (president Eisenhower in Little Rock, 1957, in verband met de rassenintegratie). Het ‘recht oorlog te verklaren’ is voorbehouden aan het Congres, maar het recht oorlog te ‘maken’ aan de president. Presidenten hebben in totaal zeker 149 maal troepen in actie gestuurd zonder een formele machtiging van het Congres.

d. Bij de president berust het bestuur van de buitenlandse betrekkingen. Ook op dit punt heeft het Congres in beginsel belangrijke bevoegdheden, m.n. het goedkeuringsrecht inzake verdragen van de Senaat. De president kan dit echter omzeilen door niet een verdrag in formele zin, maar een ‘executieve overeenkomst’ te sluiten, die zich aan deze inspraak onttrekt. Bovendien heeft het Hooggerechtshof uitgemaakt dat hij op dit gebied een ‘inherente macht’ heeft. Zo is van oudsher de positie van de president op dit vlak overheersend: van de Monroe-leer ( ‘Amerika voor de Amerikanen’) tot de Nixon-doctrine (inzake het subsidiaire karakter van Amerika’s ‘politierol’ in de wereld) is de Amerikaanse buitenlandse politiek bepaald door het Witte Huis.

e. Hij is initiator van wetgeving. Hoewel de wetgevende macht, inclusief het recht van initiatief, bij het Congres ligt, vervult de president op dit terrein toch een belangrijke rol. De grondwet draagt hem op zich periodiek tot het Congres te richten (m.n. door de jaarlijkse ‘troonrede’: State of the Union-boodschap) en voorziet daarnaast ook in het doen van specifieke voorstellen. In de praktijk vinden belangrijke wetsontwerpen hun oorsprong in de uitvoerende macht. Tegenhanger, op het eind van het wetgevend proces, is het vetorecht van de president en zijn bevoegdheid tot impounding: bevriezing van door het Congres gevoteerde fondsen.

f. Hij is hoofd van een politieke partij. De president is automatisch leider van de politieke partij die hem kandidaat heeft gesteld. Dit gebeurt in een ‘nationale conventie’ van die partij. De afgevaardigden naar die bijeenkomst worden vaak aangesteld op basis van partijpolitieke voorverkiezingen (primaries) in diverse staten.

De leer van de machtenscheiding brengt mee dat parlementaire verantwoordelijkheid van de regering, zoals West-Europa die kent, in Amerika niet bestaat. De president is onafzetbaar (behoudens impeachment) en dat beheerst ook zijn optreden als regeringsleider. De grondwet noemt ‘de hoofden der departementen’, maar het kabinet heeft (behoudens het goedkeuringsrecht van de Senaat op benoemingen) een volledig van de president afgeleide functie. Vooral na de Tweede Wereldoorlog is het belang van het kabinet afgenomen. Allerlei afzonderlijke federale instellingen (zoals de NASA wat betreft de ruimtevaart) kwamen op buiten het kabinet. Maar vooral groeide de eigen staf van de president tot het werkelijke centrum van de regering: het Executive Office kreeg een apart kantoorgebouw op het terrein van het Witte Huis. Een speciale – en belangrijke – positie nemen de onafhankelijke regelgevende commissies (independent regulatory commissions) in. Deze combineren ten aanzien van bepaalde takken van nijverheid uitvoerende, rechterlijke en wetgevende functies en zijn in hoge mate autonoom. De oudste is de Interstate Commerce Commission (voor tussenstaatse handel) 1887. Andere belangrijke commissies zijn: de Security and Exchange Commission (toezicht op de effectenhandel), de Food and Drugs Administration (toezicht op productie van voedsel en farmaceutische producten), de Federal Communications Commission (toezicht op radio, televisie en telefoon), de Environmental Protection Agency (toezicht op naleving van milieubeschermingsmaatregelen) en de Consumer Product Safety Commission, die een consumentenbeschermende functie heeft.

Het Amerikaanse staatsbestel gaat uit van een voortdurend constitutioneel touwtrekken tussen de drie machten in de staat. Vooral tussen president en volksvertegenwoordiging is dat het geval. Het presidentschap is daarbij zeer expansief gebleken. Steeds meer kan gesproken worden van een presidentiële democratie. In het algemeen geldt de traditionele stelregel dat alles tot de uitvoerende macht behoort wat niet uitdrukkelijk aan andere organen van de Unie is opgedragen. Het Hooggerechtshof verbood in 1952 overigens inbeslagneming door president Truman van de staalindustrie tijdens een arbeidsconflict en stelde zo een grens aan de beweerde ‘inherente uitvoerende macht’ van algemene aard.